今年5月，教育部办公厅下发《英国上市公司官网365加快推进独立学院转设工作的实施方案》，正式拉开我国独立学院全面转设的大幕。在转设路径中，首次提出“可探索统筹省内高职高专教育资源合并转设”，这为苦苦寻求升本机会的高职院校注入一针强心剂。目前，各地高职院校瞄准这一机会，纷纷与独立学院洽谈合并事宜，希冀借船出海、借壳升本。各地政府也在积极行动，推动属地本科教育资源扩张。

合并转设是双赢的机遇

国家鼓励基层创新，提出独立学院整合高职院校资源合并转设这条路径，对于高职院校和独立学院都是一种机遇。

一是有利于优化高等教育结构和布局。加快独立学院转设是国家的重要政策导向，而探索开展本科层次职业教育是《国家职业教育改革实施方案》提出的重要政策要求。合并转设后的高职院校升格为本科高校，优化了高等教育结构，壮大了本科高校资源。同时，合并转设促使不少独立学院从资源密集区域搬迁到高教资源匮乏地区，有利于高等教育布局优化。

二是有利于实现独立学院与高职院校的双赢。近年来，独立学院想转设，但办学条件不足，而高职院校想升格，却缺乏资格、资质和机遇。我国高职院校发展长期面临断头路问题，虽然最近两年已有22所高职院校升格为本科职业技术大学，但相对于全国1400多所高职院校而言，无异于杯水车薪。此次独立学院和高职院校合并转设的政策创新，提供了高职院校办学层次跃升的新途径。

三是有利于促进我国应用型、技术技能型人才培养。高职院校与独立学院培养目标有相似之处，合并转设之后，学校办学自主权更大，办学规模更大，能够集中精力培养本科层次应用型和技术技能型人才，适应经济社会需求，满足产教融合需要，促进地方产业转型升级。

合并转设的路径设计

当前，高职院校与独立学院的合并转设采取何种模式，尚无成熟经验可以借鉴，现行法律法规对事业单位和民办非企业单位的合并形式也未有明确规定，《中华人民共和国公司法》第一百七十二条“公司合并可以采取吸收合并或者新设合并”可以作为参照。

高职院校与独立学校的合并形式可以分为吸收合并（即独立学院吸收高职院校，保留独立学院主体资格，高职院校注销）与新设合并（即独立学院和高职院校原主体资格均注销，合并设立新的学校主体）。国家鼓励基层创新，不知是否允许高职院校与独立学院只是控制权的合并，而不一定是主体合并。

参照相关法律规定，借鉴当前教育行业并购重组的实际案例，可以设想以下合并转设模式。

一是独立学院吸收合并高职院校模式。即独立学院主体保留，吸收合并高职院校成为一个主体，再共同申请转设。这是最常规的模式，但在实际操作中会存在一定问题，主要是合并条件的谈判及设定比较复杂，合并后新学校的管理权和控制权如何行使需慎重讨论，而且合并后很难再分立退出。

二是共同控制管理模式。即独立学院和高职院校的举办者互相让渡对学校的控制权，从而实现共同控制和管理。该模式主要通过举办者之间签订合作协议的方式实现。该模式在形式上举办者不变，学校各自独立存在；共同设立控制公司，各占部分股权；通过协议互相转让部分举办者权益，但不办理举办者变更登记；双方共同组建董事会，实现对学校的共同控制和管理，共享举办者权益。但这种模式存在一定问题，比如根据规定，独立学院转设要达到《普通本科学校设置暂行规定》的设置标准，如果只是签订协议的合作关系，合作院校的办学条件合并申报存在障碍。

三是共同委托行使举办者控制权。即独立学院和高职院校的举办者新设项目公司，收购部分举办者股权，通过受托行使举办者的全部控制权。该模式下，各合作院校举办者保持不变，学校仍为独立主体；举办者共同设立项目公司统一行使对学校的控制权；各合作院校实际控制人在项目公司层面达成合作关系。与共同控制管理模式相比，共同委托行使控制权使得举办者合作关系更进一步，但仍存在合作院校的办学条件能否合并申报的问题。

四是合作院校重组为同一举办者。即各合作院校的举办者合作新设举办者法人。这种模式也存在一定问题，主要是举办者变更程序复杂。教育部要求，已经变更举办者或实际控制人，但未按规定履行变更核准程序的独立学院，须依法依规完成举办者变更手续后再行转设。

合并转设面临法律障碍

高职院校与独立学院合并转设作为新生事物，与现行政策和法律的衔接面临诸多问题。

一是校名选择问题。独立学院属于应用型本科高等教育，高职院校属于职业技术教育，两者在育人理念、育人方式、生源上均有差异。合并转设后是定位于应用型本科高校还是本科职业技术大学？校名是使用“某某学院”还是按照本科职业教育要求使用“某某职业技术大学”？目前尚缺乏明晰规定。

二是体制机制问题。寻求与独立学院合并的高职院校既有公办，也有少数民办；既有省属，也有市属；既有教育部门主管的，也有行业部门主管的。合并后的体制机制如何理顺？办学资产如何过户？转设后的管理体制、干部任免、教师编制、经费拨款等问题如何处理？

三是法人属性问题。独立学院与公办高职院校合并转设后的性质有待明晰。《实施方案》规定，独立学院既可以转设为民办高校，也可以转设为公办高校。法律对于民办学校合并公办学校并没有限制性规定，转设为公办或民办本科高校都是法律政策允许的。如果转设为民办高校，是否可以自主选择非营利性或营利性法人？公办高职院校的资产和员工按照何种程序进行处分和交接？

四是师资队伍问题。高职院校的教师职称评定、专业发展与独立学院教师有着不同的资质和评聘要求。本科高校教师专业技术资格评价标准要求教师具有较高的学术造诣，而高职院校教师专业技术资格条件则突出专业实践要求，如需具备在企事业单位工作3年或实践累计6个月以上等条件，而对于教科研要求则低于本科高校。在合并转设的过程中应该如何核算独立学院与高职院校的师资？

五是学科专业问题。高职院校的专业建设标准、人才培养方案、目标与规格、实验仪器设备等均与独立学院存在区别。合并转设之后如何进行专业调整？两类人才培养方案如何融合？

合并转设需要保障机制

面对独立学院与高职院校整合资源合并转设这一崭新命题，亟须进一步完善相关政策，加强顶层设计。

一是健全独立学院转设相关政策体系。要加快研究本科职业技术大学专业建设标准及设置标准，完善应用型本科高校设置标准，为独立学院和高职院校合并转设提供宏观指导。

二是建立独立学院转设风险防范体系。合并转设政策设计需要充分考虑学生、教师等多方诉求，确保学校针对不同的利益群体开展多轮论证、协商，依法保障师生员工合法权益，防止发生校园稳定事件、网络舆情、法律纠纷等问题。

三是健全独立学院转设部门协同机制。在合并转设过程中，需要建立由省级政府统筹协调、多部门协同参与的工作体制，要将财政、发改、教育、国土、人社、税务、编办、宣传、网信、国资委等部门纳入协同系统中来，快速联动，促进独立学院平稳转设。

四是完善独立学院与高职院校退出机制。合并转设后，如因办学理念不合，或客观情况发生变化，无法实现统一管理而影响办学效果的，需要考虑合作院校的退出问题。目前看来只能采取分立方式，但也有很多具体问题。最主要的问题是本科高校分立应分立为两个本科高校，不能还原分立为本科高校和高职专科院校。因此，不能原途径返回实际上使得合并转设没有退路可走。

（作者阙明坤系无锡太湖学院高教研究所所长；余苏系北京市君合律师事务所合伙人。本文系国家社科基金“十三五”规划2020年度教育学一般项目“我国独立学院转设风险防范与推进机制”研究成果）