专题·职业教育发展· 教育发展研究2014．13-14

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“有限主导-合作共治”：

高职院校治理模式的新路径

孙云志

摘要：“府管校办”是高职院校治理的一种模式，但面对社会经济转型与产业升级，该模式的弊端不断显现，出现了政府对高职院校经费投入机制的缺位、高职院校治理机制的缺位、高职院校与相关治理主体权限界定的缺位以及高职院校具有职业教育特色的制度供给的缺位。为此，高职院校治理模式亟待创新，面向未来，可采用“有限主导-合作共治”的治理模式。

关键词：有限主导；合作共治；高职院校；治理模式

2014年，国务院在《英国上市公司官网365加快发展现代职业教育的决定》中提出，要“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。教育部职业教育与成人教育司在本年度工作要点中也提出：“引导社会力量举办职业教育，吸引更多资源向职业教育汇聚，探索发展股份制、混合所有制职业院校。”由此可以看出，创新高职院校治理模式已经从研究者学术讨论的环节走向相关制度设计的环节。当前，对高职院校治理模式的讨论主要集中在两个方面：从狭义概念而言，高职院校治理即为高职院校的治理，它主要指高职院校对自身内部常规事务的治理。内部性的高职院校治理是高职院校作为管理主体对高职院校的管控，在此过程中，由于高职院校治理追求的价值取向差异，也导致了治理模式的多样性，分别出现了统治型、管理型和善治型三种模式，其关注点分别为秩序、效率与公平以及公平正义。之后，政府与高职院校的关系也从过去的强力控制向政府把高职院校治

理权力逐渐“返还”于高职院校转变，从某种意义上说，这就是高职院校管理或高职院校治理，而治理的主体即可认定为高职院校。从广义概念而言，要求整个社会对高职院校进行治理，因此，社会应成为高职院校治理的主体，这主要是从高职院校本身的外部性来界定的。外部性的高职院校治理是指为了构建现代职教体系，由具有高职院校治理能力的人或组织，以整个社会为主体和落脚点，实施治理的高职院校与高职学生、学生家长、行业企业、政府、普通高等教育、国家整个教育体系等之间相互关系行为的总称。对高职院校治理的理解可分为两个层次：一为高职院校内部管理部门对高职院校事务的管理，二为涵盖高职院校本身的职业教育公共权威作为高职院校治理主体对高职院校展开的治理。笔者认为，高职院校治理是在相关教育制度的指导下，通过使用职业教育公共权威对高职院校展开的管控与共治，从而保障高职院校可持续发展所形成的范式。实际上，简单的放权并不是高职院校治理的“灵丹妙药”，面对高职院校发展进程中出现的形形色色的问题，与其固守过去治理模式的困局，不如整合高职学生、学生家长、行业企业、社区、政府等相关力量，聚焦高职院校发展过程中出现的问题，毕竟外部性高职院校治理的核心是一种利益共同体关系。从高职院校治理的外部性力量来看高职院校的管理，可以发现驱动高职院校发展的基本力量及其相互关系，并由此准确把握高职院校的治理困局和解决之道。

一、“府管校办”模式中高职院校治理的困境

21世纪以来，伴随我国社会经济转型与产业升级的不断加快，培养高素质高技能型人才成为社会关注的焦点，于是改革高职院校管理制度成为必然选择。今天，高职院校办学自主权的不断落实极大地调动了高职院校探索可持续发展的激情，我国高职教育已经在高等教育中占据“半壁江山”，这为高职院校进一步探索治理改革提供了制度保障。2002年《国务院英国上市公司官网365大力推进职业教育改革与发展的决定》标志着“政教合一”模式的绝对统治地位受到挑战，而2005年《国务院英国上市公司官网365大力发展职业教育的决定》则预示着“政教合一”模式被“府管校办”模式所替代，“府管校办”模式也获得了较为完善的法权体系保障。“府管校办”模式在高职院校的实施对构建现代职教体系、促进我国经济在国际产业链中的升级发挥了重要推动作用。伴随高职教育改革的不断推进，高职院校开始从政府教育主管部门的“羽翼”下解脱出来，但同时也给高职院校治理带来诸多挑战，毕竟教育主管部门与高职院校处于不同的体系，作为政府与高职院校利益的代表，他们在高职院校治理方式上的差异有目共睹。而教育主管部门与高职院校之间矛盾的存在，也导致高职院校在发展定位、资金来源、学生培养模式、社会服务能力等方面与社会需求存在不少距离，于是高职院校治理也开始陷入制度与体制设计的困局。在“府管校办”的模式下，高职院校治理的矛盾主要体现在“府管”权责不统一、“校办”治理机制缺位以及“府管”与“校办”间权限移交通道不畅等方面。

其一，政府对高职院校经费投入机制的缺位导致高职院校陷入缺乏财源的治理困境。当前，我国高职院校的办学经费主要来源于财政拨款、学生学费、专项拨款以及少量的企业资助与社会捐助等。在

这种经费投入制度下，高职院校并没有享受到1995年颁布的《教育法》所赋予的与普通高等教育同等的权利，主要体现在对高职教育投入总量与投入分配的不足，投入机制有待完善，特别是在进入新世纪以后，国家对高素质高技能型人才的需求大量增加，但与之相悖的是，高职院校快速发展所需资费的缺口也越来越大，毕竟高职院校承担着建设实训基地、专业、师资队伍、场馆等硬性指标任务。这种财权与事权的冲突影响了高职院校人才培养的质量，进而影

响了高职院校的可持续发展。

其二，高职院校治理机制的缺位导致高职院校陷入缺乏组织发展的治理困境。高职院校组织是实现高职院校治理的有效途径，对高职院校可持续发展具有重要作用。由于高职院校大多由中专升格而来，还或多或少地带有中专的痕迹，再加上社会经济转型和产业升级对高职院校提出的新要求，使高职院校治理出现了新的困局。一方面，行业、企业、学生家长等与高职教育密切相关的社会团体与个人并没有真正参与到高职院校的治理中去，这造成高职院校治理参与主体的流失，进而对高职院校治理产生了负面影响；另一方面，高职院校专业管理人员的缺失也导致高职院校组织建设前景不被看好。高职院校管理者自身的管理能力有待加强，加上高职院校吸引力不强导致了优秀人才外流，这些因素导致高职院校治理机制缺位，尚不能很好地代表高职学生的利益和社会发展的需求。

其三，高职院校与相关治理主体权限界定的缺位导致高职院校陷入缺乏职责界限的治理困境。高职院校与相关治理主体之间权限界定的缺位主要是由缺乏相关的法律法规依据造成的。虽然国家强调在高职人才培养上需要校企合作，协同育人，但毕竟学校与行业企业在人才培养过程中承担的角色大相径庭，承担的权限也存在本质区别，而在缺乏《校企合作法》的背景下又是很难对学校与行业企业的权限作出明确界定。在这种高职院校治理的过程中，高职院校与行业企业通过学校理事会或董事会展开了权责的博弈，形成了行业企业强高职院校弱、高职院校强行业企业弱以及高职院校与行业企业各具千秋等多种类型的治理结构，但大多数情况下，特别是对普通高职院校的普通专业，行业企业的“联姻”热情并不高，也没有承担起应有的职责。相关调查发现，在非示范高职院校、民办高职院校以及不发达地区的高职院校中，有些校企合作名不副实，这种没有“双赢”的合作或者只想“索取”的合作只会造成“剃头挑子一头热”，根本谈不上职责的界定与分担。

其四，高职院校具有职业教育特色的制度供给的缺位导致高职院校陷入缺乏功效的治理困境。当前，我国高职院校缺乏体现高职教育的规章和制度。从法律角度而言，对高职院校治理进行监督的法律法规大多源于2005年颁布的《中华人民共和国职业教育法》，但这部法律只是对高职院校治理作出粗线条的规定，在实际操作中尚不能适应高职教育发展的需要。由于高职院校的激励机制、绩效考核内部分配机制等相关制度不配套、不健全，使高职院校治理中的不作为乱作为现象还在一定程度存在，高职院校治理的问责制度还处于萌芽状态。[1]尽管高职院校工会、党代会、教代会是高职院校决策与民主监督的机构，但其在实际运行中缺乏上层领导重视，功能发挥十分有限。

二、“有限主导-合作共治”模式的提出

高职院校的治理困境实质上是由教育主管部门与高职院校关系的界定缺位所造成的，面对这种状况，相关研究者就教育主管部门与高职院校关系提出了不同的构想，归纳起来主要有两种类型。第一种类型主张对高职院校治理权利进行革命式变革，即参考国外发达国家高等教育的发展经验和我国高等教育发展的实际国情，由高职院校进行有限度的自治，教育主管部门对高职院校的权限只限于大政方针的把控。[2]这种高职院校适度自治模式是指构建以高职院校自治体和高职院校管理组织为基本框架的高职院校治理制度。在此制度的保障下，高职院校自治可在当前倡导的高职院校二级单位自治的基础上实施高职院校层面的自治。该模式就是在教育主管部门的宏观指导下，由高职院校实施的有限度的自治，其中，教育主管部门与高职院校之间的关系仍很紧密。其核心观点就是，高职院校与教育主管部门相互协作，培育高职院校共治范围，从而促进高职院校的可持续发展。第二种类型主张对高职院校治理权利进行改良式变革，即在保持现有高职院校治理制度的基础上，不断对其进行发展完善，因此也可将其称为改良式高职院校治理模式。该模式是在维持教育主管部门对高职院校管理权力的基础上，不断拓展高职院校的自主管理权限。其核心观点在于教育主管部门受政府委派，对高职院校履行政府所委派的任务，而高职院校在实施治理权限时，须与教育主管部门实现联动，[3]这样才能保障高职院校治理的成效。改良式高职院校治理模式的基本思路是制约教育主管部门的管理权限，不断增强高职院校的自主发展权限。

目前，不同研究者提出了形式各异的高职院校治理模式，但究其本质，都是对“府管校办”不同视角的探讨。进一步而言，虽然这些研究者提出的高职院校治理模式对缓解“府管校办”模式在制度架构上的问题有理论上的指导作用，但其实际效用并不为人看好。就高职院校实行自主办学而言，与当下掌握高职院校发展“生杀大权“的教育主管部门所进行的改革有相悖之嫌。毕竟如果教育主管部门不能对高职院校适度放权，高职院校的治理权限就会出现异化。基于此，笔者主张采用改良式高职院校治理模式，即在保持现有教育制度的基础上，将变革焦点聚焦在目前制度框架下如何进行权限与治理方式的调整上。

作为高素质高技能人才的培养机构，高职院校居于国家经济转型与产业升级衔接配套的关节点，在构建现代职教体系中起着枢纽作用。在“府管校办”的模式下，高职院校作为为国家提供符合社会需求人才的机构，在治理过程中常常遭遇“心有余而力不足”的困局，高职院校与时俱进治理理念的缺失与

“俏媳妇难为无米之炊”的矛盾普遍存在。高职院校的这一尴尬地位使其在高职院校治理与社会需求满足之间存在较大的差距，而高职院校“单打独斗”是造成当前高职院校治理困局的根源所在。面向未来，高职院校在治理模式的构建上应破解高职院校与有关社会机构团体权责分配的困局，明确各治理主体所承担的责任。可以说，“有限主导-合作共治”模式是高职院校未来治理应该努力的方向。所谓有限主导，是指高职院校能够在宏观层面对未来治理方向有掌控权，以保障高职院校培养出的人才与社会需求相一致，从而成为我国向国际高端产业链迈进的重要引擎。所谓合作共治是指高职院校应积极调动政府、行业、企业、社区、研究机构、普通本科院校、学生家长等各方面的力量，构建起这些参与主体间的治理主体协同关系，进而在高职院校治理中形成合力，实现高职院校的健康可持续发展。这一模式发展的终极目标是要实现高职院校与各参与主体的协同治理，最终使高职院校治理走向善治层面。[4]

三、“有限主导-合作共治”模式的解读

在“有限主导-合作共治”模式中，政府应主导高职院校未来的治理走向，但政府主导高职院校治理的走向并不意味着政府和高职院校是“母子关系”，政府对高职院校“事事关心”。政府和高职院校的关系应该是“师生关系”，政府应该在其权限范围内指导高职院校发展，即从宏观层面为高职院校的发展营造良好的制度氛围，通过制定发展规划引导高职院校健康发展，通过发挥市场机制作用引导各种社会力量参与高职院校办学。可以说，政府对高职院校的指导是有限度的，应依照相关法律法规进行，[5]只有这样才能防止高职院校发展受到政府的“全面主导”。

在高职院校“有限主导-合作共治”的治理模式下，政府的主导性特征包含以下几个方面：一是政府对高职院校给予制度安排。针对当前高职院校发展进程中相关制度的缺失，政府应在深刻理解现代职教体系发展趋势的基础上，准确把握高职院校的发展脉络，做出符合高职院校发展实际的高职院校治理制度安排。目前，我国的职教改革如火如荼，政府应在已经采取措施和决定的基础上，不断营造职业教育发展的制度氛围，让高职院校治理符合社会需求与国际发展趋势。二是政府应为高职院校发展提供宏观引导。当前，有些高职院校的“中专”痕迹还比较重，有些高职院校还有着本科“情节”，这些治理定位的偏差导致部分高职院校管理者管理水平相对较低，使有些高职院校要么“唱改革之歌”走“往日之路”，要么是对本科院校管理“照抄照搬”。因此，政府应在宏观层面对高职院校发展进行引导，从而达到提升高职院校管理者治理水平的目标。三是政府应通过财政政策的调整实现高等教育的均衡发展。受生均经费标准或公用经费标准等相关投入机制的影响，高职院校与普通高校办学条件差距非常明显。针对这种现象，在高职院校办学投入上要不断提高地方教育附加费比例和生均经费标准，同时还应通过完善相关制度来提升这些资金的使用效率，保障“好钢用在刀刃上”。

其他各参与主体应配合政府进行高职院校治理，充分发挥其正能量。各参与主体都是高职院校治理的重要主体，但其常常受各种影响而产生波动。通过发挥各参与主体的协同作用，可以破解其“摇摆性”特征，并以独立于政府的治理主体的角色出现。

四、“有限主导-合作共治”模式下的治理新路径

高职院校治理应破除过去教育主管部门决定高职院校“生死”的单向度管理模式，积极邀请相关高职院校治理主体来探讨高职院校发展进程中出现的问题。事实上，也可将上述高职院校治理力量归纳为三种，即政府、市场与社会。其中，政府的运行机制主要是用制度与体制来保障高职院校治理的良好外部环境，市场的运行机制主要是用利益驱动来保障高职院校治理方向与经济发展相吻合，社会的运行机制主要是用共识驱动来保障高职院校治理与社会需求的契合度。可以说，高职院校治理的三元力量在高职院校可持续发展进程中和谐互动，共同打造高职院校治理的“升级版”。而要实现上述目标，必须开展以下工作：

第一，完善相关规章制度。制定和完善《校企合作法》等相关法律法规，如在经费方面不断完善投入机制，在社会力量投入方面不断健全激励政策，在基础能力建设方面不断提升办学水平，在资助政策体系方面不断完善职业教育的国家资助政策，在就业和用人政策方面应消除目前对高职学生的就业制度障碍以及就业歧视，只有这样才能明确各参与主体应承担的职责，使这些治理主体在高职院校治理过程中“名副其实”。另外，高职院校还应依据各自学校的实际情况，制定出保障这些治理主体依法履行职责的各具特色的规章制度，从而使这些治理主体真正参与到高职院校的治理中去。

第二，破解治理主体的“摇摆性”特征。对于企业而言，要充分发挥其在高职院校治理过程中的关键作用，并通过政府购买服务以及税收优惠等措施促使其积极参与高职院校的治理，而有关企业参与职业教育情况的社会责任报告则为企业积极参与高职院校治理添上“一道紧箍咒”。对于行业而言，政府应通过授权委托、购买服务等措施使相关的行业组织承担起相应的治理职责，而政府对行业参与高职院校治理的服务监管则有助于提升其治理水平。对于各级政府而言，《国务院英国上市公司官网365加快发展现代职业教育的决定》规定了其投入的职责，将会彻底扭转部分地方政府对职业教育的漠视态度。对于社会发展环境而言，崇尚技能、尊重蓝领已经成为社会风尚，高职院校的社会吸引力得到很大提升，支持和参与高职院校治理的氛围十分浓厚。可以说，高职院校发展环境的持续优化将为其实现“共治”提供施展的平台。

第三，实现高职院校公共事务的“群策群力”。在高职院校“有限主导-多元共治”的治理模式下，高职院校只能处理内部常规事务，其他治理主体无法参与其中。实际上，专业课程建设、实训基地建设、师资队伍建设、人才培养模式构建等有关高职院校的公共事务治理应隶属于各治理主体的职责范围，高职院校不可闭门造车独断专行，而应通过董事会或者理事会等组织进行民主决策与监督，同时还应强化职业教育工作部门联席会议制度，从而使各个治理主体形成“合力”。

第四，协助政府做好高职院校相关项目的建设。由于政府对高职院校投入资金有限，必然导致高职院校在其教学硬件与软件建设上与社会需求存在一定差距，为此，各治理主体理应主动成为高职院校教学硬件与软件建设方面的共同提供者。如充分发动企业、行业、社会公益性组织、校友、境外组织参与高职院校建设投资，拓宽高职院校建设资金的来源。各治理主体对高职院校协同治理并不仅是为了寻求自身利益，其权力的赋予源自高职院校全体师生员工的信任与重托。因此，各治理主体在参与高职院校治理过程中理应成为高职院校利益诉求的代表。同时，各治理主体参与到高职院校治理中来，也是其对高职院校治理缺失的补充，以便最终达到对高职院校的协同共治，但此“共治性”是指各治理主体的积极主动参与，而非政府行政命令使然。

本文系中国职业技术教育学会2012-2013年度科研规划立项项目“江苏省高职教育质量建设现状调查与对策研究”（256222）和南京交通职业技术学院科研基金项目“高职院校学生软实力培育路径研究”（JR1306）的部分成果。（责任编辑南钢）